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2020年06月03日

人大委員關(guān)于推動學(xué)前教育發(fā)展的立法建議

近年來，我國學(xué)前教育取得了明顯發(fā)展，但仍然是教育體系中最薄弱的短板，發(fā)展不充分不平衡因而“入園難”“入園貴”問題在城鄉(xiāng)仍然突出。據(jù)統(tǒng)計，2017年我國學(xué)前三年毛入園率達79.6%，發(fā)展的同時意味著仍有超過1/5的兒童不能接受學(xué)前教育。特別是在廣大的中西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)，發(fā)展的不充分不平衡問題仍明顯存在。

據(jù)調(diào)研，在一些中西部、農(nóng)村地區(qū)，學(xué)前三年毛入園率在50%以下，有的貧困縣僅30%~40%；還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未能實現(xiàn)擁有一所中心幼兒園。另外，一些幼兒園因缺乏經(jīng)費運轉(zhuǎn)困難；一些已建園因缺乏師資開不了門；或者一些園因缺乏專業(yè)合格的教師，小學(xué)化現(xiàn)象較為普遍，或教育質(zhì)量不高。

存在上述問題的直接原因是對學(xué)前教育性質(zhì)、定位缺乏真正認識，一些政府部門對發(fā)展學(xué)前教育的主導(dǎo)責任不明確、或者落實不到位；深層次原因是，學(xué)前教育管理體制、投入體制、辦園體制、教師政策制度等短板依然突出，適應(yīng)于我國新形勢下新要求的體制機制尚未有效建立。而最上位、根本的原因則在于，我國尚未有國家層面、專門的《學(xué)前教育法》，沒有對上述學(xué)前教育改革發(fā)展中的深層次、關(guān)鍵性問題，做出明確的法律規(guī)定。

因此，亟須加快學(xué)前教育立法，推進立法進程，適應(yīng)新形勢發(fā)展需要，著力補上學(xué)前教育這塊“短板”，保障事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。基于深入調(diào)研與思考，對我國學(xué)前教育立法宗旨、理念與重點，提出如下建議：

立法宗旨

我國學(xué)前教育立法宗旨的確定，應(yīng)從學(xué)前教育的屬性定位出發(fā)，不僅立足當前，且要著眼未來；還應(yīng)充分考慮滿足人民群眾對普及普惠且有質(zhì)量教育的需求，更要積極適應(yīng)國家當前與未來經(jīng)濟社會健康和諧發(fā)展的需要。因此，建議我國學(xué)前教育立法需堅持“五立足”，即立足更好貫徹落實十九大“幼有所育”“不斷取得新進展”的重大決策部署，立足有效促進億萬兒童身心全面健康成長、未來國民素質(zhì)整體提升，立足有效滿足廣大人民群眾日益迫切的美好期待，立足有力保障國家經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展需求，立足保障與促進學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，真正構(gòu)建起“廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量”的學(xué)前教育基本公共服務(wù)體系。

立法理念

公益與普惠。明確學(xué)前教育的根本屬性是公益性，牢牢堅持公益、普惠的立法方向與基本原則，將學(xué)前教育事業(yè)納入基本公共教育服務(wù)體系和重要的社會公益事業(yè)。

政府主導(dǎo)。充分發(fā)揮中央和地方各級政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的主導(dǎo)作用。需要強調(diào)的是，政府主導(dǎo)不等于主辦，更不等于投入或“全包”，明確政府責任包括制定發(fā)展規(guī)劃、完善管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策，公平資源配置等。

改革與創(chuàng)新。牢固樹立新發(fā)展理念，堅持問題導(dǎo)向與目標導(dǎo)向，改革與健全學(xué)前教育管理體制、投入體制、辦園體制與教師政策制度等，破解制約事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，著力構(gòu)建與新時代新形勢相適應(yīng)的管用有效、積極有活力的體制機制與政策制度。

公平與均衡。堅持?；尽⒀a短板、促公平、提質(zhì)量的原則，重點向中西部、老少邊窮和農(nóng)村地區(qū)傾斜，并優(yōu)先保障城鄉(xiāng)困難家庭兒童、孤殘兒童、留守和流動兒童等弱勢群體接受學(xué)前教育。

立法重點

（一）明確規(guī)定學(xué)前教育的性質(zhì)、定位

明確學(xué)前教育的根本屬性是教育性與公益性，其是我國國民教育體系和社會公益事業(yè)的重要組成部分。學(xué)前教育不僅是基礎(chǔ)教育的重要組成部分、國家學(xué)制的第一階段，直接影響著億萬兒童的身心全面健康發(fā)展，關(guān)乎未來國民素質(zhì)的整體提升；而且直接關(guān)涉滿足廣大百姓對“幼有所育”的美好向往，直接關(guān)涉家長安心從事生產(chǎn)科研、放心參加技能培訓(xùn)，因而直接關(guān)涉國家經(jīng)濟與社會健康和諧發(fā)展，是重要的社會公益事業(yè)。

（二）明確規(guī)定政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的主導(dǎo)責任與相關(guān)部門的職責及分工協(xié)調(diào)機制

厘清并強化中央和地方各級政府在我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展、基本公共學(xué)前教育服務(wù)提供中的主體責任。明確規(guī)定各級政府的主導(dǎo)責任是多方面的，主要應(yīng)包括統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，制定事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與目標，健全與完善管理、投入與辦園等體制機制與教師政策制度，構(gòu)建普惠標準與教育質(zhì)量標準，建立督導(dǎo)評估體系，優(yōu)化和公平資源配置，等等。同時，應(yīng)明確規(guī)定，教育、財政、發(fā)改、編制、人社、國土、住建、衛(wèi)生等部門的職責，并建立教育部門主管、各有關(guān)部門分工負責與協(xié)調(diào)合作的工作機制。

（三）明確規(guī)定學(xué)前教育管理體制與機構(gòu)

明確建立“省市統(tǒng)籌以縣為主”的學(xué)前教育管理體制，規(guī)定中央、省、地市和縣等在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中應(yīng)承擔的主要職責。明確中央政府要對全國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展進行頂層設(shè)計與謀劃，包括明確事業(yè)發(fā)展目標和方向，制定事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建政策制度體系，健全體制機制等。明確加強省市級政府對本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌、領(lǐng)導(dǎo)責任，既要貫徹落實國家事業(yè)發(fā)展方針、政策，同時要制定本區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促進體制機制改革，健全相關(guān)政策制度，加強教師隊伍建設(shè)等。明確加強縣級政府對所轄區(qū)內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的管理與指導(dǎo)的主體責任，制定與實施縣域內(nèi)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、教師隊伍建設(shè)規(guī)劃、教師培訓(xùn)、質(zhì)量督導(dǎo)等。并應(yīng)在法律中明確規(guī)定，中央、省、地市三級政府應(yīng)設(shè)立專門的學(xué)前教育行政管理機構(gòu)；縣級政府，有條件的地區(qū)，應(yīng)設(shè)立專門機構(gòu)，至少要有一名專職干部，以保障健全事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理體系。

（四）明確建立健全學(xué)前教育財政投入體制和運行保障機制

明確規(guī)定在中央和地方各級政府財政性教育預(yù)算中，應(yīng)單項列支學(xué)前教育財政投入。建立各級政府對學(xué)前教育財政投入分擔機制，合理劃分各級政府的分擔比例。明確構(gòu)建優(yōu)先發(fā)展公益性和普惠性幼兒園的公共財政投入結(jié)構(gòu)，建立面向公辦園、各類公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園的生均公用經(jīng)費標準和生均財政撥款標準，并著重加大對各類普惠性幼兒園的投入力度。著力加大對教師隊伍建設(shè)的投入，制定分類別、分區(qū)域的學(xué)前教師財政投入保障與分擔機制，切實提高教師待遇，并加強對教師培養(yǎng)培訓(xùn)的投入。明確建立城鄉(xiāng)不同的投入體制，分區(qū)域、分項目、分重點，著重加大中央政府對中西部、農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育的轉(zhuǎn)移支付力度，并對革、民、邊、貧地區(qū)實行制度化的傾斜投入。建立政府、家庭學(xué)前教育成本分擔機制，并建立引導(dǎo)、支持與規(guī)范社會力量投入辦園的制度。

（五）明確確立以公辦園、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園為主體并多元共同發(fā)展的辦園體制

明確公益、普惠的辦園方向，著力構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系，建立靈活、多元、開放、有活力的辦園體制。明確不“唯公”，而“唯普惠、規(guī)范與有質(zhì)量”，創(chuàng)新、有效地擴大各類教育資源。大力發(fā)展公辦園，多途徑提高公辦園占比，以能真正起到引領(lǐng)方向、平抑價格、保障質(zhì)量的“壓艙石”作用；同時，應(yīng)參照公辦園財政投入政策和教師政策，著力加大對各類公辦性質(zhì)園的支持力度；并且，積極引導(dǎo)、支持與促進普惠性民辦園的發(fā)展。這樣，打破公民辦壁壘，充分調(diào)動各方面積極性，激發(fā)各方投入和辦園的活力，大力發(fā)展各類普惠性幼兒園，真正實現(xiàn)多渠道增加資源供給。明確城鄉(xiāng)實行不同的辦園體制，在農(nóng)村和貧困地區(qū)，以政府投入的公辦園為主，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)至少辦好一所中心園；在城市、縣城地區(qū)，在加大政府投入的同時，廣泛鼓勵和支持社會力量投入辦園，支持企事業(yè)單位、機關(guān)、高校、街道等辦園并將其納入公辦園管理，真正建立起以公辦園、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園等為主的公共學(xué)前教育服務(wù)體系。

（六）明確規(guī)定學(xué)前教師的身份地位，待遇、專業(yè)發(fā)展等基本權(quán)益與保障

明確學(xué)前教師的法律身份與地位，其同中小學(xué)教師一樣承擔著國家公共教育職能，因此是基礎(chǔ)教育教師的一部分，應(yīng)明確其與中小學(xué)教師享有同等的政治、經(jīng)濟和社會地位，并保障其基本工資、醫(yī)療養(yǎng)老失業(yè)保險等待遇與專業(yè)發(fā)展權(quán)利。通過生均財政撥款等方式，保障學(xué)前教師的工資、社保、績效工資等待遇；并通過專項補助、政府購買服務(wù)等，著力提高公辦園非在編教師、公辦性質(zhì)園教師與普惠性民辦園教師的工資與待遇，逐步實現(xiàn)同工同酬。明確建立與完善學(xué)前教師資質(zhì)、準入、聘用與考核評估制度；建立單列的學(xué)前教師職稱序列；并明確教師培訓(xùn)與專業(yè)發(fā)展的保障機制，將其納入各級政府的基礎(chǔ)教育教師培訓(xùn)體系和財政經(jīng)費保障機制中。

（七）明確建立健全學(xué)前教育督導(dǎo)評估與問責制度

明確建立學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展與質(zhì)量的評估制度。各級政府應(yīng)將發(fā)展學(xué)前教育納入政府職責與考核評估范疇，把對事業(yè)發(fā)展責任落實及規(guī)劃實施、經(jīng)費投入、教師隊伍建設(shè)、質(zhì)量與安全保障等情況，作為考核各級政府及相關(guān)的教育、財政、發(fā)改、人社、編制、國土、住建等部門及其領(lǐng)導(dǎo)工作的重要指標。同時，建立督導(dǎo)、公示、獎勵和問責制度，對發(fā)展學(xué)前教育成績突出的地方和領(lǐng)導(dǎo)，進行公示、宣傳、表彰和獎勵等；對政府主導(dǎo)責任落實不力、普惠性資源擴展不足、群眾反應(yīng)強烈的地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)，實行公示與問責制度。

（八）明確建立優(yōu)先保障貧困地區(qū)和弱勢群體的學(xué)前教育扶助制度

建立對中西部、農(nóng)村地區(qū)和革民邊貧地區(qū)的傾斜性支持制度，著力推進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)學(xué)前教育的普及普惠與質(zhì)量提升，努力推進我國城鄉(xiāng)和區(qū)域?qū)W前教育事業(yè)發(fā)展的公平與均衡。在資源配置、財政投入、教師隊伍建設(shè)等方面，對上述地區(qū)予以優(yōu)先并大力度地支持與保障，著力構(gòu)建起廣覆蓋、?；?、補短板和有質(zhì)量的基本公共學(xué)前教育服務(wù)體系。并且，應(yīng)建立面向弱勢群體的學(xué)前教育基本免費制度，重點保障城鄉(xiāng)家庭經(jīng)濟困難兒童、孤殘兒童、流動兒童和留守兒童等各類弱勢兒童群體接受基本、普惠的學(xué)前教育。

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